Insolvența instituțiilor publice, Consecințele față de alegeri

Postat de Gheorghe Piperea în "Falimentul febletea mea" | 6 Comentarii

Institutiile publice sunt excluse, in mod traditional, de la aplicabilitatea procedurii insolventei. Intr-adevar, art. 8 C.com., inca in vigoare, dispune ca statul si celelalte institutii publice nu pot fi asimilati comerciantilor. Cum pina de curind legislatia romaneasca a insolventei avea ca destinatar exclusiv comerciantul, este lesne de inteles ca instutiile publice nu intrau in sfera de aplicabilitate a acestei legi. Trebuie observat, insa, ca tendinta actuala a legislatiilor privind insolventa este aceea de a abandona conceptia traditionala conform caruia procedura insolventei se aplica exclusiv comerciantilor.
Asadar, faptul ca o lege ar interzice asimilarea statului sau a institutiilor publice cu comerciantii nu mai are relevanta sub aspectul aplicabilitatii procedurii insolventei fata de institutiile publice. Pe de alta parte, prin dispozitii exprese ale legii sau, in cazul statelor, prin conventii internationale, se creeaza anumite regimuri juridice similare procedurii insolventei, regimuri aplicabile ad-hoc statului sau institutiilor publice pentru cazul in care acestea s-ar afla in incetare de plati sau in insolventa. Spre exemplu, Bulgaria a fost in cursul anilor 1997-1998 in incetare de plati, motiv pentru care a fost administrata de un consiliu monetar, impus de creditori, in principal Banca Mondiala si Fondul Monetar International. In aceasta perioada, moneda nationala bulgara si-a pierdut valoarea circulatorie, fiind inlocuita cu marca germana, ca moneda de plata pe teritoriul Bulgariei. O serie de alte restrictii bugetare au fost impuse Bulgariei in aceasta perioada. Desigur ca nu este de conceput disparitia unui stat prin faliment, dar unele atribute ale suveranitatii sunt limitate, lucru insotit de multe alte restrictii ale drepturilor statului in cauza, pentru a permite redresarea acestuia si revenirea la normal. Este, de fapt, ceea ce inseamna, in linii mari, procedura insolventei fata de un intreprinzator obisnuit. Este evident, insa, ca procedura incetarii platilor de catre un stat tine de dreptul international public mai degraba decit de dreptul privat.
Legiuitorul roman a creat, prin Legea nr. 273/2006 privind finantele publice locale, o prima bresa serioasa in conceptia traditionala conform careia institutiile publice nu pot fi supuse procedurii insolventei. Intr-adevar, art.75 din Legea nr.273/2006 se refera la starea de insolventa a unitatii administrativ-teritoriale (persoana juridica de drept public sub forma caruia se organizeaza comunitatile locale, orasul, judetul etc.). Dupa ce, la art. 74, legea vorbeste de starea de « criza financiara » ce poate fi depasita printr-un plan de redresare, la art. 75 din Legea nr. 273/2006 reglementeaza o procedura de insolventa sui generis a unitatii administrativ-teritoriale. Legea are, insa, multe inadvertente care vor face aplicarea sa dificila. Spre exemplu, art. 2 pct. 38 din aceasta lege defineste insolvenţă drept “incapacitatea unei unităţi administrativ-teritoriale de a-şi achita obligaţiile de plată lichide şi exigibile, cu excepţia celor care se află în litigiu contractual” (?!), dupa care, in art.75, se arata ca unitatea administrativ-teritorială este considerată în stare de insolvenţă dacă se află în una dintre următoarele situaţii: a) neachitarea obligaţiilor de plată, lichide şi exigibile, mai vechi de 120 de zile şi care depăşesc 50% din bugetul anual, fără a se lua în calcul cele aflate în litigiu contractual; b) neachitarea drepturilor salariale prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli, pe o perioadă mai mare de 120 de zile de la data scadenţei.
Din start trebuie observat ca, prin OG nr.22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, s-a instituit regula ca o creanta contra institutiilor publice finantate de la buget, constatata printr-un titlu executoriu, poate fi achitata numai daca acea creanta este prevazuta in bugetul intitutiei publice, la capitolul “cheltuieli”. Este de observat ca, potrivit art. 2 din aceeasi OG nr.22/2002, dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau [nu] continuă din cauza lipsei de fonduri, instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată. Acest termen curge de la data la care debitorul a primit somaţia de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului. Numai in cazul în care instituţiile publice nu îşi îndeplinesc obligaţia de plată în termenul respectiv de 6 luni, creditorul va putea solicita efectuarea executării silite, asa cum impune art. 3 din OG nr.22/2002. Este adevarat ca, potrivit art. 4 alin.1 din OG nr.22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii, dar este indubitabil ca  termenul de 120 de zile de la scadenta “obligatiei de plata”, stabilit prin art. 75 din Legea nr.273/2006 
privind finantele publice locale, este nerealist, intrucit, prin lege, scadenta oricarei obligatii a institutiei bugetare se proroga pina la inceputul exercitiului financiar viitor si aceasta daca institutia bugetara in cauza isi respecta obligatia legala de a prevedea in bugetul pe anul viitor sume cu titlu de cheltuieli care sa acopere “obligatia de plata” respectiva. In plus, inca o prorogare de 6 luni este posibila, asa cum s-a vazut, in conditiile art. 2 din OG nr.22/2002.
Pe de alta parte, este deja o obisnuinta a unor unitati administrative-teritoriale, cum sunt consiliile judetene, de a angaja lucrari si obligatii de plata fara ca acestea sa fie bugetate ori de a se refuza sau intirzia plata unor alocatii bugetare pentru comunele din subordine, pe motiv de discriminare politica. In aceste conditii, dovada starii de insolventa, care este in sarcina creditorului si nu a debitorului, asa cum este cazul cu insolventa reglementata de Legea insolventei, va fi o dovada greu de facut.
In fine, se pune intrebarea daca nu cumva cuantumul creantei neachitate care da dreptul de a cere declararea starii de insolventa este prea ridicat. Intr-adevar, un procent de minim 50% din bugetul anual al unitatii administrative-teritoriale poate fi de-a dreptul prohibitiv in cazul unitatilor administrative-teritoriale mari de genul consiliilor judetene sau al Consiliului General al Capitalei. Este, de altfel, foarte greu de imaginat ca o institutie publica sa isi creeze o expunere atit de mare fata de un singur creditor, de unde concluzia ca incidenta acestei reglementari este redusa.
In afara caracterului lichid si exigibil al creantei, alte conditii referitoare la natura creantei nu se pun. Asadar, creanta poate rezulta atit din contractele institutiei publice (contracte administrative, achizitii publice), cit si din celelalte obligatii de plata ale acesteia, cum ar fi alocatiile bugetare pentru comunele din subordine, pentru serviciile publice descentralizate, regiile autonome din subordine, salarii neachitate etc. Singura exceptie o reprezinta “obligatiile de plata” aflate in litigiu “contractual”, mai precis, creantele care, fiind litigioase, nu au o existenta certa.
Cererea de deschidere a procedurii insolventei poate fi introdusa atit de creditorii care indeplinesc conditiile prevazute de art. 75 alin.2, cit si de catre ordonatorul de credite al unitatii administrativ-teritoriale, daca aceasta se afla in situatia de la art. 75 alin.2.
Conform art. 75 alin.3, in termen de 30 de zile de la solicitarea oricărei persoane interesate (deci nu numai a creditorilor), ordonatorul principal de credite al unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia furnizării situaţiei economico-financiare şi a concluziei de încadrare sau neîncadrare în prevederile alin. (1). Conform art.75 al. (2) din Legea nr.273/20006, orice creditor sau grup de creditori care are una ori mai multe creanţe certe, lichide şi exigibile împotriva unei unităţi administrativ-teritoriale, cu o valoare însumată care depăşeşte 50% din bugetul acesteia pe o perioadă de 120 de zile consecutive, poate introduce la tribunalul în a cărui circumscripţie îşi are sediul unitatea administrativ-teritorială o cerere de deschidere a procedurii insolvenţei acestei unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorul principal de credite al unităţii administrativ-teritoriale are, la rindl sau, obligaţia ca, în termen de 15 zile de la constatarea stării de insolvenţă care a intervenit potrivit alin. (1), să solicite deschiderea procedurii privind insolvenţa unităţii administrativ-teritoriale, prin cerere depusă la tribunalul în a cărui circumscripţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă. Ordonatorul principal de credite al unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia de a notifica deschiderea procedurii de insolvenţă creditorilor şi oricăror persoane interesate. Introducerea prematură, cu rea-credinţă, de către ordonatorul principal de credite a cererii prevăzute la alin. (4) atrage răspunderea acestuia, în condiţiile legii, pentru prejudiciile pricinuite părţii interesate.
Judecătorul-sindic, prin hotărârea de deschidere a procedurii de insolvenţă, va numi un administrator care, in termen de 60 de zile lucrătoare de la numirea sa, întocmeşte, împreună cu structura teritorială a Curţii de Conturi, un plan de redresare a insolvenţei unităţii administrativ-teritoriale. De observat ca, d
esi legea nu precizeaza, este limpede ca si acest administrator se selecteaza tot dintre practicienii in insolventa, membrii ai UNPIR, asa cum rezulta indbitabil din art. 1 din OUG nr.86/2006. In plus, in mod cu totul neindeminatic, legea vorbeste de un plan de “redresare a insolventei”, ca si cind nu activitatea unitatii administrativ-teritoriale ar fi tinta planului de redresare, ci starea de insolventa.
Administratorul sau ordonatorul principal de credite, după caz, are obligaţia ca în perioada desfăşurării procedurii de insolvenţă să asigure furnizarea eficientă şi eficace a serviciilor publice esenţiale, în condiţiile legii. Indirect, din aceasta formula a legii, rezulta ca, pe perioada planului de redresare, debitorul poate fi desesizat sau nu, adica, ordonatorul de credite este in continuare indrituit sa conduca unitatea administrative-teritoriala insolventa sau aceasta sarcina revine administratorului. Planul de “redresare a insolvenţei” va cuprinde: (i) măsurile de restabilire a viabilităţii financiare a unităţii administrativ-teritoriale; (ii) măsurile de continuare a prestării serviciilor esenţiale ale unităţii administrativ-teritoriale, pe toată perioada insolvenţei acesteia; (iii) planul de achitare a debitelor către creditori. Planul de “redresare a insolvenţei” se supune aprobării consiliului local (?!), în termen de 10 zile de la întocmire, şi devine obligatoriu atât pentru autoritatea deliberativă, cât şi pentru ordonatorul principal de credite al unităţii administrativ-teritoriale. Nu se vede de ce creditorii nu au nimic de spus in privinta planului, din moment ce prin plan se propun masuri care ii privesc si pe ei. Un “plan de achitare a debitelor” inseamna, implicit, esalonari si eventuale stergeri de datorii, masuri care ar trebui sa aiba si acordul creditorilor.
Daca se adopta un plan de redresare, administratorul va monitoriza respectarea planului de redresare a insolvenţei.
Daca nu se adopta un plan de redresare, administratorul va propune judecătorului-sindic emiterea hotărârii de preluare a atribuţiilor de ordonator principal de credite de către administrator. În caz de nerespectare a planului de redresare a insolvenţei, administratorul va propune judecătorului-sindic suspendarea atribuţiilor de ordonator principal de credite şi emiterea hotărârii de preluare a atribuţiilor de ordonator de credite de către administrator. Ordonatorului principal de credite şi autorităţii deliberative a unităţii administrativ-teritoriale le este interzisă exercitarea oricăror atribuţii cu implicaţii financiare pe toată perioada gestionării situaţiei de insolvenţă de catre administrator.
Asadar, sanctiunea cea mai drastica a situatiei de insolventa nu priveste unitatea administrativ-teritoriala in sine, ceea ce oricum ar fi inadmisibil, intrucit ar afecta comunitatea locala, ci il priveste pe conducatorul unitatii administrativ-teritoriale, asa-numitul ordonator de credite, adica, presedintele consiliului judetean sau primarul. Este interesant de vazut, din punctul de vedere al dreptului public, ce efecte ar avea o astfel de masura fata de alegeri. Intr-adevar, mandatul ordonatorului de credite este limitat de ciclul electoral. Desigur ca, pe perioada mandatului sau, ordonatorul de credite in cauza va fi lipsit de prerogativele demnitatii castigate la alegeri, dar ce se intimpla daca starea de insolventa si sanctiunea preluarii atributiilor de ordonator de credite de catre administrator se intinde peste data alegerilor? Se va aplica aceasta sanctiune si demnitarului nou ales? Din formula generica a legii, care se refera la “ordonatorul de credite” ca functie si nu ca persoana, rezulta ca sanctiunea se extinde si la noul ales. Este, insa, o situatie delicata, intrucit vointa electorala este, practic, anihilata in acest caz. Desigur ca, cel in timpul mandatului caruia s-a instaurat starea de insolventa a unitatii administrativ-teritoriale si care, de altfel, este principalul vinovat de aducerea acesteia in stare de insolventa, nu va mai putea pretinde voturile electorilor, intrucit nimeni nu va mai avea incredere in el. Dar problema de drept public ramine, oricum, nerezolvata.
În cazul în care se constată încetarea stării de insolvenţă, judecătorul-sindic, la propunerea administratorului, va pronunţa o sentinţă de închidere a procedurii de insolvenţă a unităţii administrativ-teritoriale. Administratorul are obligaţia de a notifica sentinţa de închidere a procedurii de insolvenţă ordonatorului principal de credite, creditorilor şi oricăror persoane interesate. Prin închiderea procedurii insolvenţei, administratorul este descărcat de orice îndatoriri sau responsabilităţi cu privire la aplicarea procedurii faţă de ordonatorul principal de credite, faţă de patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi faţă de creditori. În termen de 30 de zile de la notificarea inchiderii procedurii, între administrator şi ordonatorul principal de credite se încheie un proces-verbal de predare-primire cu privire la operaţiunile derulate în timpul procedurii insolvenţei. Unitatea administrativ-teritorială revine la statutul de criză financiară (?!), iar ordonatorul principal de credite şi consiliul local îşi reiau atribuţiile şi vor proceda la aplicarea întocmai a planului de redresare financiară pentru ieşirea unităţii administrativ-teritoriale din criză financiară. Cheltuielile ocazionate cu plata indemnizaţiei administratorului şi îndeplinirea procedurii de redresare a insolvenţei reprezintă cheltuieli ale unităţii administrativ-teritoriale şi se suportă din bugetul acesteia.
Situaţia de deschidere a procedurii de insolvenţă, respectiv de închidere a acesteia, se înregistrează în termen de 5 zile de la declararea situaţiei de insolvenţă, respectiv de la notificarea hotărârii judecătoreşti de închidere a procedurii de către ordonatorul principal de credite, în registrul local al situaţiilor de insolvenţă a unităţilor administrativ-teritoriale, care este gestionat de direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti. Acestea vor comunica lunar situaţiile de deschidere sau de închidere a procedurilor de insolvenţă înregistrate Ministerului Finanţelor Publice, pentru a fi înregistrate în registrul naţional al situaţiilor de insolvenţă a unităţilor administrativ-teritoriale.
Trebuie precizat ca
o astfel de procedura este aplicabila déjà, ea intrind in vigoare de la 1 ianuarie 2008, conform art.86 alin.1 lit.b) din Legea nr.273/2006.
Pina la aparitia unui prim caz de insolventa a unei comune sau a unui consiliu judetean, ramin de rezolvat multe probleme de interpretare sau aplicare a legii. Asa cum s-a putut observa din scurta analiza de mai sus, multe dispozitii ale acestei legi sunt nebuloase. Poate ca, de lege ferenda, o eventuala lege a insolventei institutiilor publice ar fi necesara.
US Commercial Code consacra intregul cap.IX reorganizarii autoritatilor locale. Aceasta intrucit este evident ca o suma impresionanta de comunitati locale sunt intr-o perpetua stare de insolventa, ceea ce le bareaza din start calea catre finantarea pe piata creditului sau pe piata de capital, fiind nevoite sa se multumeasca cu alocatiile bugetare, intotdeauna insuficiente si intotdeauna impartite pe criterii politice, cu ignorarea criteriilor economice si sociale.

Falimentul asociatiilor si cluburilor sportive si al cultelor religioase este posibil

Postat de Gheorghe Piperea în "Falimentul febletea mea" | 3 Comentarii

   

O categorie de persoane juridice de drept privat care desfasoara si activitati economice, prezente din ce in ce mai mult in mediul de afaceri, sunt asociatiile si cluburile sportive. Acestea incaseaza drepturi de televizare, sume provenite din sponsorizari, premii competitionale, sume provenite din transferurile de jucatori, din materiale promotionale etc., incasari care ajung uneori la valori exorbitante. In fotbal, spre exemplu, industria respectiva a devenit atit de profitabila, incit unele cluburi de fotbal au devenit societati cotate la bursa, capitalizarile lor bursiere ajungind sa depaseasca pragul de 1 mld. Euro. In afara de valorile in sine vehiculate in industria sporturilor, in general, si a fotbalului, in special, capitalul de imagine este urias, unii actori in aceste spectacole ajungind foarte bogati datorita acestora, altii implicindu-se in politica direct din pozitia de presedinti sau “proprietari” de club (un fost prim-ministru al Italiei este si presedinte de club de fotbal), iar altii descoperindu-si din mers veleitati politice (un “proprietar” de club este presedinte de partid in Romania). Este evident ca suntem in prezenta unei adevarate industrii, activitatea sportiva devenind doar pretextul pe care s-au pus temeliile acestei industrii. Este clar, deci, de ce consider ca procedura insolventei trebuie sa li se aplice si asociatiilor si cluburilor sportive. 

 

In fine, trecind intr-un alt registru, comertul si afacerile nu mai sunt atit de repudiate de biserici si institutii de cult sau religioase. Daca, in evul mediu, au trebuit inventate societatile in comandita, pentru ca clericii sa evite interdictiile dreptului canonic de a se implica in activitati comerciale, in prezent, chiar eparhiile sau alte institutii de cult sunt implicate in afaceri. Si nu este vorba de necesarul comert cu obiecte de cult sau straie bisericesti, ci de afaceri in toata regula. Patriarhia romana detine mai multe hoteluri si locuri de odihna si tratament, o retea nationala de radio, mai multe televiziuni, mari suprafete de paduri si terenuri agricole sau viticole etc. Patriarhia romana, insa, nu este singulara in aceste afaceri. Pentru necesitatile misionarismului, mai toate cultele fac afaceri. Si nici nu este vorba de o inventie romaneasca. Biserica catolica, in special cea din Franta, s-a ales cu marile sale catedrale pentru ca a stiut sa tranzactioneze bine indulgente, atit de bine incit a facut posibila schisma protestanta a lui Marin Luther. Asadar, nu cred ca ar fi surprinzator daca, pe viitor, am vedea o eparhie sau un cult religios in faliment.

 

Caci Legea insolventei se aplica, in mod obisnuit, comerciantilor (persoane fizice, societati comerciale, grupuri de interes economic), dar si societatilor agricole, precum si oricaror alte persoane juridice de drept privat care desfasoara si activitati economice. O entitate, alta decit comerciantul, poate fi supusa procedurii insolventei, daca indeplineste urmatoarele trei conditii :

-este o persoana juridica; sunt excluse din aceasta sfera de aplicabilitate a legii persoanele fizice, chiar si cele care desfasoara o activitate economica sub forma de intreprindere care nu au dobindit, totusi, calitatea de comerciant; de precizat ca legea romana stabileste o serie de masuri si sanctiuni pentru evitarea riscului de supraindatorare a persoanelor fizice, simpli particulari, adica masuri de preventie a insolventei acestora, fara a reglementa, cel putin pentru moment, o procedura de insolventa a simplilor particulari;

-este o persoana juridica de drept privat; sunt excluse din aceasta sfera de aplicabilitate a legii persoanele juridice de drept public; germeni ai unei proceduri de insolventa aplicabila institutiilor publice exista, totusi, in Legea finantelor publice locale;

-persoana juridica de drept privat in cauza exercita si activitati economice; o persoana juridica de drept privat care se limiteaza la exercitiul activitatii prevazute ca scop statutar al activitatii sale, fara a exercita si activitati economice, nu este supsa procedurii insolventei; este, totusi, supusa procedurii insolventei, acea persoana juridica de drept privat care, cu incalcarea principiului specialitatii capacitatii de folosinta, exercita numai activitati economice, dezinteresindu-se, spre exemplu, de scopurile filantropice propuse ca scop statutar de activitate.